从二战重建至六十年代经济高速增长期结束，德国政府曾经从土耳其和南欧等国家引入大批的外籍劳工。此后因外国族群融入问题、意识形态以及宗教冲突等多重社会因素，德国对外籍劳动力的立法政策一度收紧。直至进入新千年世纪以来，德国社会的老龄化趋势和严格的移民政策，再度造成适龄劳动力紧缺的局面。仅仅依靠德国境内培养的外国毕业生，或从其他欧盟国家吸引劳动力，已经不足以缓解这种局面。近十年来，德国社会各层面开始重新考虑直接从外国接受工作移民，并逐渐在官方立场上承认，德国实际上已经成为移民国家。

外国人在德国就业的基本法律依据，是德国《居留法》、《居留条例》和《外国人就业条例》，把就业类的居留许可和工作许可合二为一，即通常理解的工作签证。德国联邦议院于2019年底通过了德国《专业人才移民法》，可以视作德国技术移民立法的正式开端。

该法的核心条款，是对德国《居留法》的工作签证部分做出较大调整，明确规定了外国专业人才（ausländische Fachkräfte）在德国就业的基本条件（德国《居留法》第18条）：

• 有具体的接收单位；
• 通过德国联邦劳动局审核；
• 所从事行业如有职业资格准入要求（Berufsausübungserlaubnis），需从具体的德国主管部门获取相应的资格许可；
• 如法律规定有要求，需通过职业教育认证或高等学历认证；
• 对45周岁以上的申请人，薪资收入需达到一定的门槛要求。

因为欧盟国家之间的公民有工作迁徙自由，所以上述外国专业人才，主要针对的是非欧盟国家国籍的劳动者，通常称为“第三国专业人才”（Fachkräfte aus Drittstaaten）。在此基础上，又把外国专业人才划分为两类群体：仅具备职业教育背景的专业人才（德国《居留法》第18a条）和具备高等教育背景的专业人才（德国《居留法》第18b条）。

对于具备学术教育背景的专业人才（Fachkraft mit akademischer Ausbildung），可以自愿做同等程度的高等学历认证（Anerkennung）。这种认证手续相对简便，除非一些特定的行业有准入限制，一般并不是强制性的；此前引入的欧盟蓝卡签证，也被划入这一群体内，只要申请人薪资达到法律规定的水平，即可免除联邦劳动局的审批手续。

对于仅具备职业教育背景的专业人才（Fachkraft mit Berufsausbildung），原则上必须做类比德国同等程度的职业教育认证（Berufsqualifikation）。这一类型的工作签证是本次法律修订首次引入的，是德国技术移民立法的核心内容，意味着学历程度较低的外国劳动群体，也可以进入德国劳动力市场。此处应该注意的是，我国教育体系中的大专（“高专”或“高职”）及以下学历，在德国被视为职业教育，而不是高等教育。

在德国政府的有关政策文件中，除了把教育和职业背景作为重点内容，还会一再强调，外国劳动者应当具备相应的德语水平，积极融入德国社会。对外籍劳工德语能力的要求，虽然没有直接体现在法律条款中，但是在法律执行层面，实际上往往也成为主管部门决定是否颁发工作签证的基本判断标准之一。

另外，针对特定紧缺行业，技术移民立法上还设置了多种例外的条件放宽条款（德国《居留法》第19c条），例如，IT人才可以不要求学历背景，只要能够证明具备实际工作能力，就可以颁发工作签证。

最后，为了保证法律的顺利执行，在程序层面上，该法设置了职业教育认证制度（德国《居留法》第17a条）、专业人才的找工作签证（德国《居留法》第20条）和工作签证审批加快手续（德国《居留法》第81a条）等一系列创新制度。

以上即德国技术移民现有法律框架的基本介绍。该法自2020年3月开始生效，受新冠疫情全球大流行的影响，在过去三年几乎没有产生太大效果。另外，根据我们的实践经验，该法的落实效果也并不理想。主要体现为，职业教育的认证程序冗长且脱离实际，个人申请者很难独立完成；地方各主管部门在处理工作签证申请时，官僚主义积习难改，认证和审批程序衔接不畅。另外，专业人才不会德语，往往也会被作为拒绝发放工作签证的理由。尤其对于在德的中资企业而言，即使存在德国派遣国内员工的需求，负责处理申请的德国当地政府部门，出于意识形态、政治考虑、地方保护，以及担忧本地劳动者福利水平下降等因素，往往会持有怀疑排斥和拒绝的态度。

针对上述外国专业人才引入过程中出现的种种问题，德国中央政府也认识到，应当进一步调整战略，放低姿态，积极吸引外国劳动者，而不能任凭执行法律的地方官僚体系故意制造障碍。德国联邦政府在2022年11月公布的一份政策报告中，列出了技术移民法下一步修订计划提案，例如：

• 取消跨行业工作的限制；
• 降低蓝卡薪资门槛；
• 取消对仅具备职业教育背景的专业人才的强制认证手续；
• 对IT人才进一步放宽要求，降低薪资门槛，明确取消对德语能力的要求；
• 对仍然达不到薪资门槛的专业人才，可以通过接受职业培训的形式，在德国境内一边培训一边工作；
• 对有意在德国找工作的专业人才，设置积分制度（机会卡Chancenkarte），从教育经历、语言能力、职业经验、德国因素、年龄等多种角度，评判是否可以颁发找工作签证；
• 对于用人单位短期内急需的、临时的大规模用工需求，可以通过配额许可的形式，不要求职业资质认证；
• 通过数字化手段，进一步优化加速审批手续。

上述德国联邦政府的法律修订建议，预计将在2023年初形成草案，予以公布。我们将会对德国移民立法的最新修订动向保持关注。

正如德国现任劳动部部长海尔所言，“认为全世界的专业人才都愿意来德国工作的想法，只是一种幻想”。相对于英美国家，德国对外国技术人才的吸引力，并没有特别优势。尤其对于仅具备职业教育背景的专业人才而言，这一群体的特点是技术操作能力强，但是理论学习能力较差。要求这一群体先掌握德语，并通过德国职业教育标准的考核，才能颁发德国工作签证，非常不切实际。我们认为，德国政府只有在职业资格认证和德语能力两个方面同时降低门槛，才能吸引到更多外国专业人才。

中国政府近年来对职业教育人才培养的大力扶持，以及智能制造领域的大规模建设实践，刚好可以弥补德国劳动市场的短板。中国政府于2022年底正式放弃动态清零政策之后，预计在2023年将会加大对德国的投资力度，届时将会有更多中资企业在德国从事生产和基础设施建设。德国目前执政的联合政府如果能够摒弃意识形态的偏见，面向中国企业加大开放力度，促进自由的市场竞争，可能会对中资企业有所利好。